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嘉润研究 职业教育合规管理思路探究——以职业教育法律制度沿革为视角

发布时间:2022-04-24信息来源:嘉润律师

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众所周知,2021年因为“双减”政策的落地,使得教育行业震荡、格局重塑。“双减”意在“以小作业撬动大改革”,随着K12学科类培训机构的退出、转型,为职业教育带来了新的发展机遇。

近两年教育行业发布、修订了多项法律、政策文件,包括未成年人保护、校外培训机构监管、规范民办教育、促进职业教育发展、加强教师管理、教育评价等。从整体来看,这是教育改革的联合举措,教育行业正在迅速构建较为完整的法律监管体系。

从目前教育行业法律、政策文件的制定上,我们可以看出在整个行业严监管形势之下,只有一片蓝海是被政策支持和鼓励的,那就是职业教育。日前,《职业教育法》历经三次审议最终正式发布,将于2022年5月1日正式实施。

鼓励和发展职业教育不是孤立的一项政策,与目前“双减”等其他举措紧密关联。随着“双减”政策的落地实施,校内义务教育的压力越来越大,拟在义务教育阶段对学生进行分流,一部分学生初中毕业后进入普通高中,一部分学生进入职业学校。那么,职业教育发展的好坏,将直接影响“双减”的实施效果。

发展职业教育的国家战略,其实早在2014年国务院即已确立。《职业教育法》又以法律的形式确立“职业教育与普通教育具有同等重要地位的教育类型”以及建立服务全民终身学习的现代职业教育体系。

在教育行业整体监管趋严的态势下,职业教育的发展不能脱离教育行业的大监管体系和要求,在教育行业整体监管趋严的态势下,如何在前进中平衡合规与发展是职业教育从业者需要冷静思考的问题。本文拟通过职业教育法律制度的发展视角去探究方法和路径。

一、职业教育的顶层制度设计

职业教育的顶层制度设计最初是于2014年通过《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》(以下简称“19号文”)确立。此后为推进19号文的实施,相继又颁布《国家职业教育改革实施方案》(即“职教20条”)等各项政策文件,这些文件都是在19号文的框架体系中逐步推进与实施。在职业教育进入新的发展阶段时,中共中央、国务院以党内法规的形式再次给出了下一阶段高质量发展职业教育的指导思想和方向。

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【19号文】:《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》,国务院于2014年5月2日发布实施。

►  确立了加快发展职业教育是党中央、国务院做出的重大战略部署;

►  确立了发展职业教育的基本思想和基本原则:促就业、现代职业教育体系建设、产融结合、校企合作、政府推动市场引导、多样人才等;

►  制定了到2020年,职业教育和普通高中招生比例相当这一目标。

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《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》,中共中央办公厅、国务院于2021年10月12日发布实施。

►  文件类型为党内法规,主旨着眼于“高质量”发展职业教育,对职业教育系统性的推动做出了纲领性的要求。

►  意见确立了接下来职业教育发展的思想和原则;强化职业教育类型特色;从产教融合、校企合作、深化教育教学改革等做出了具体安排。

►意见提出了具体的发展目标有两个时间点:

到2025年,现代职业教育体系基本建成,职业本科教育招生规模不低于高等职业教育招生规模的10%。

到2035年,职业教育整体水平进入世界前列,技能型社会基本建成。

►  意见提出的核心任务就是“破除深层次体制机制障碍、推动职业教育高质量发展“,这一任务将通过三个部分实现,一是巩固职业教育类型定位;二是构建现代职业教育体系;三是服务技能型社会建设。
当我们认真研读这两份顶层文件后,就能看清职业教育发展方向、发展重点了,也能理解“双减”的目的了。
在这两份顶层制度设计框架之下,很多具体的法律、法规、规章、政策性文件逐步制定、下发。其中最重要的是《职业教育法》的修订。
新修订的《职业教育法》于2022年4月20日十三届全国人大常委会第三十四次会议表决通过,2022年5月1日起施行。这是该法自1996年颁布施行以来的首次修订。重点内容:

►明确了职业教育的法律定义:职业教育是指为了培养高素质技术技能人才,使受教育者具备从事某种职业或实现职业发展所需要的职业道德、科学文化与专业知识、技术技能等职业综合素质和行动能力而实施的教育,包括职业学校教育和职业培训

►明确了职业教育的类型定位:职业教育是与普通教育具有同等重要地位的教育类型。

►明确了职业教育发展的基本原则:坚持党的领导、坚持社会主义办学防线、坚持德技并修、坚持产教融合、校企合作、坚持面向市场、促进就业、坚持面向实践、强化能力、坚持面向人人、因材施教。

►明确了职业教育体系构成:国家通过以下各方面构建全民终身学习的现代职业教育体系

职业学校教育和职业培训并重;

职业学校教育分为中等职业学校教育、高等职业学校教育。中等职业学校教育由高级中等教育层次的中等职业学校(含技工学校)实施;高等职业学校教育由本科及以上层次的高等职业学校和普通高等学校实施。

职业培训包括:就业前培训、在职培训、再就业培训及其他职业性培训。职业培训可以由相应的职业培训机构、职业学校实施。

国家建立健全各级各类学校教育与职业培训学分、资历以及其他学习成果的认证、积累和转换机制,推进国家学分银行建设,促进职业教育与普通教育的学习成果融通、互认。

此外,本次修订还对职业教育的实施、职业学校和职业培训机构的设立、管理、教师、学校管理、职业教育的保障机制做出了具体规定。

二、职业教育监管的重点领域

从法律、政策层面看起来,职业教育似乎前途大好,但职业教育是教育的一部分,因此,职业教育的监管除了关注职业教育本身的法律法规、政策文件外,我们还需要回到教育行业进行整体研究。

总结而言,如若全面探究职业教育的监管要求,我们可以从以下四个角度去研究:

第一  职业教育的管理

从职业教育专门的法律法规、规章及政策文件中可以看到职业教育的制度以鼓励为主、要求为辅。相关监管围绕着以下几个方面:

1.办学:职业教育在办学上是开放的、接纳融合的。国家接纳不同层次的职业学校、普通高等院校、企业办学等不同办学方式。国家对不同类型的办学做出了具体要求,也给予不同的扶持措施。本次修订的《职业教育法》特别明确了对企业和其他社会力量依法举办的职业学校和职业培训机构予以扶持。

2.提质:现阶段职业教育发展的目标就是提质。各项规定在产教融合、校企合作、内部管理方面做出了较为明确的要求。

3.职业培训:围绕着终身学习,职业培训是继续教育的重要方式。随着终身学习理念深入人心,职业培训可能是与职业学校并重的一部分,也是社会资本参与职业教育的良好时机。但职业培训不同于职业学校教育,在具体实施监管中要根据主体类型做区分。

第二   学校教育的管理

根据新颁布的《职业教育法》(2022修订),职业学校教育的类型划分为两个类型:中等职业学校教育和高等职业学校教育,无论哪种类型,其监管都应该与学校教育一致,教育主管部门对学校教育的很多通用性的规范都应适用职业教育。比如对学校财务的管理、信息公开的要求、教育教学的管理等。

第三  民办教育的管理

职业教育的类型中包含了一部分民办职业教育,国家对民办教育也有专门性的规定,大部分是通过《民办教育促进法》《民办教育促进法实施条例》及其他相关规定、政策文件体现,这些对民办教育的专门性要求也适用职业教育的管理。


第四  教师的管理

《中共中央、国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》指出,百年大计,教育为本;教育大计,教师为本。教师是教育发展的第一资源,发展教师队伍具有战略意义。作为教育重要组成部分的“教师”,是各类形式教育中重要的一部分。不论是公办学校、民办学校,还是学前教育、中小学教育、职业教育、普通高等教育,教师队伍的建设和管理都是首要任务。教师的管理主要在《教师法》及教育部门的规范性文件,《教师法》目前仍在修订过程中。职业教育不仅要关注《教师法》中对教师管理的要求,还要关注职业教育教师培养培训体系的建立健全,并将相关的要求纳入自己的合规管理工作中。

三、职业教育合规管理思路

我们通过对职业教育监管问题的分析,可以得知职业教育的监管不是一条单线,而是与教育行业的各个部分存在交叉、融合,彼此间有共性、有不同,是需要综合分析的监管体系。如何在错综复杂的监管要求中找到思路呢?

第一  定性、定位

职业教育机构首先要明确自身的性质,以便根据自身性质进行精准定位,对号入座,不同类型的机构或不同的业务活动适用不同的规范要求。职业教育机构将自身定位准确,是确定监管要求的第一步。

第二 建立整体合规管理体系

无论从国家发展、教育属性考虑,抑或为优化职业教育营商环境,国家对教育的监管只会越来越严格、要求越来越高。我们如果按照现阶段的要求进行单一管理设计,将无法满足主管部门越来越高的监管要求,因此,为应对未来教育行业强监管模式,建立一套完整的合规管理体系是最佳的路径。

第三 做好重点合规工作的基础

1.资质合规:教育机构需要审视自身的办学条件、业务活动与监管要求的资质是否相符、是否匹配,这是合规的根本要求,也是主管部门监管的关键指标。

2.决策机制:《职业教育法》(2022修订)在职业教育机构的自主性发展上做了修改,规定民办学校要依法健全决策机制。决策机制的方案设计、落地实施、建立监督检查机制等方面是合规的重点工作。

3.运营管理:包括财务、行政、教务、学生等各类事务的制度设计、流程设计,关系到教育机构是否能达到依法治校的要求。

4.教师管理:高度重视对教师的权利保护和职业教育教师培养培训体系的建立健全。


职业教育已被提升到国家战略层面,随着新修订的《职业教育法》的实施,各项支持鼓励措施以法律形式确立和保障,职业教育正处于政策红利期,其必然会有广阔的前景,但职业教育机构在迎接发展机会的同时,也需要做好充分的准备,以免大厦将起而地基已塌。做好深层次、全面的合规政策研究,找到具体的合规义务,识别合规风险,做好合规管理设计就是职业教育未来发展最好的地基,也是推动职业教育发展的有效方法。

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